정치학의 기초 2강. 국가: 폭력을 독점한 조직

국가는 폭력을 없앤 조직이 아니라, 폭력을 쓸 권리를 자기만 갖겠다고 선언하고 그 선언을 관철해 낸 조직입니다.

풀고 시작

국가는 무엇을 독점하고 있을까요

베버는 1919년 강연 직업으로서의 정치에서 국가를 이렇게 규정했습니다. 일정한 영토 안에서 정당한 물리적 강제력의 독점을 성공적으로 관철한 인간 공동체라고 말이죠. 이 정의가 불편하게 느껴진다면 제대로 읽으신 것입니다. 국가를 복지나 정의 같은 목적으로 정의하지 않고 폭력의 독점이라는 수단으로 정의했으니까요.

베버가 이렇게 쓴 데는 이유가 있습니다. 목적으로 국가를 정의하면 목적을 배신한 국가는 국가가 아니게 되어 분석이 곤란해집니다. 반면 수단으로 정의하면 좋은 국가와 나쁜 국가를 같은 자로 잴 수 있죠. 여기서 정당한이라는 단서도 중요합니다. 조직 폭력배도 특정 구역에서 힘을 독점할 수 있지만, 사람들이 그 힘의 행사를 마땅하다고 여기지는 않습니다. 법학의 고전적 정리는 국가를 영토와 국민과 통치권이라는 세 요소로 나누는데, 베버의 정의는 그중 통치권이 실제로 무엇으로 이루어져 있는지를 정면으로 말한 셈입니다.

주권이라는 발명품

통치권을 뜻하는 근대적 개념이 주권입니다. 프랑스의 장 보댕이 1576년에 이 말을 이론적으로 다듬었을 때, 그는 종교 내전으로 갈가리 찢긴 나라를 보고 있었습니다. 최고이고 나뉠 수 없는 권위가 하나 있어야 내전이 멈춘다는 것이 그의 처방이었죠. 토머스 홉스는 1651년 리바이어던에서 이 논리를 끝까지 밀어붙입니다. 모두가 모두를 두려워하는 상태에서 벗어나려면 각자가 자기 힘을 하나의 주권자에게 넘겨야 한다는 것입니다.

교과서는 흔히 1648년 베스트팔렌 조약을 주권국가 체제의 출발점으로 소개합니다. 각 지배자가 자기 영역 안의 종교와 통치를 결정하고 외부는 간섭하지 않는다는 원칙이 여기서 자리 잡았다는 설명이죠. 다만 최근 국제정치사 연구는 이 이야기를 다소 신화적이라고 봅니다. 조약문 자체는 근대적 주권 원칙을 선언하지 않았고, 실제 관행이 굳어지는 데는 훨씬 긴 시간이 걸렸다는 것입니다. 개념의 기원을 한 해로 못 박고 싶은 유혹이 늘 있지만, 제도는 대개 조약이 아니라 반복된 관행으로 만들어집니다.

전쟁이 국가를 만들었습니다

그렇다면 이 거대한 조직은 왜 생겼을까요. 사회학자 찰스 틸리의 답은 무뚝뚝합니다. 전쟁이 국가를 만들고 국가가 전쟁을 만들었다는 것이죠. 논리는 이렇습니다. 이웃과 싸우려면 군대가 필요하고 군대를 유지하려면 돈이 필요합니다. 돈을 걷으려면 누가 무엇을 얼마나 가졌는지 파악해야 하고, 그러려면 인구를 세고 토지를 측량하고 장부를 관리할 관료가 필요합니다. 조세와 통계와 상비군과 관료제가 서로를 끌어당기며 자라난 결과물이 근대 국가라는 설명입니다.

틸리는 여기서 한 발 더 나갑니다. 보호비를 걷고 그 대가로 위협을 막아 주는 구조는 조직범죄와 형식이 같으며, 차이는 국가가 그 관계를 정당화하는 데 성공했다는 점이라는 것이죠. 물론 이 이론에도 한계가 지적됩니다. 유럽의 경험을 일반 법칙으로 세운 것이라, 식민 지배가 국경을 먼저 그어 준 지역에서는 같은 경로가 반복되지 않았습니다. 전쟁을 겪고도 국가 능력이 자라지 않은 사례가 적지 않습니다.

큰 국가와 작은 국가, 그리고 강한 국가

여기서 흔한 혼동 하나를 풀어야 합니다. 국가가 하는 일의 범위와 국가가 그 일을 해내는 능력은 다른 축입니다. 하는 일은 적어도 그 일만큼은 확실히 해내는 국가가 있고, 온갖 일을 벌이지만 어느 것도 제대로 못 하는 국가도 있습니다. 국가 능력이라는 개념이 가리키는 것은 뒤쪽 축이며, 세금을 실제로 걷는 힘과 법을 전국에 고르게 집행하는 힘이 그 핵심 지표입니다. 이른바 실패국가란 이념이 잘못된 국가가 아니라 이 능력이 무너져 영토 일부에서 폭력 독점을 유지하지 못하는 상태를 뜻합니다.

국가가 커야 하는가 작아야 하는가라는 오래된 논쟁은 주로 앞쪽 축, 곧 범위를 두고 벌어집니다. 국가의 역할을 넓게 보는 쪽은 시장이 스스로 해결하지 못하는 문제가 실재한다고 말합니다. 교육과 의료와 노후 소득처럼 개인의 선택에만 맡기면 감당하지 못하는 위험이 있고, 큰 격차는 기회 자체를 불평등하게 만들어 결국 성장의 토대를 갉아먹는다는 것이죠. 국가의 역할을 좁게 보는 쪽의 논거도 만만치 않습니다. 정부는 필요한 정보를 다 갖지 못한 채 결정하고, 한번 만들어진 조직과 예산은 목적이 사라져도 좀처럼 없어지지 않으며, 규제가 늘수록 그 규제로 이익을 보는 집단이 자리를 잡아 개혁이 어려워진다는 지적입니다. 두 주장 모두 경험적 근거를 가지고 있고, 실제 정책은 어느 쪽 원리를 채택하느냐보다 어떤 영역에서 어떤 설계로 하느냐에서 갈립니다. 다음 강에서는 이 국가가 권력을 배치하는 서로 다른 설계도, 곧 정치체제를 비교합니다.

인출 문제

생각해볼 질문 (정답 없음)

국가가 폭력을 독점한다는 사실 자체는 좋은 일일까요 나쁜 일일까요. 독점을 나누면 안전해질지 위험해질지, 그리고 그 독점을 감시하는 힘은 어디에서 나와야 할지 함께 생각해 보시면 좋겠습니다.

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